El artículo 3° de nuestra Constitución Política establece que “El Estado de Chile es unitario”, pero, además señala que la administración del mismo es descentralizada, donde proveerá del fortalecimiento de la regionalización, equitativo

y solidario entre regiones, provincias y comunas.

 

Cabe preguntarse en estas breves referencias, ¿el estado hoy en día da cuenta como garante del desarrollo equitativo de regiones, provincias y comunas? La respuesta parece intuitiva, pero el propósito de esta columna es justamente

atender algunos datos a la hora de discutir sobre estado unitario, descentralización y autonomía fiscal.

 

La encuesta CASEN 2017 muestra a comunas como Cholchol con una población del 41,6% en condición de pobreza por ingresos, en tanto que la comuna de Vitacura posee un 0,1% de población en pobreza por ingresos, si bien estos

extremos pueden dar sesgo al análisis, alejar el zoom nos puede mostrar que 7 de las 10 comunas más pobres se localizan en la región de la Araucanía. En tanto, 5 de las 10 comunas menos pobres, se localizan en el sector oriente de Santiago.

 

Es evidente que la autonomía fiscal por sí sola, no es el maná del desarrollo equitativo de regiones, provincias y comunas, la ejecución del gasto es una herramienta fundamental y las camisas de fuerza en el propósito de la aplicación de los recursos, también se hacen vital al tenor de resolver la disposición de bienes privados y públicos a la ciudadanía, materias estas últimas para un ciento y más de artículos a discutir. Pero volvamos a la recaudación, no se concibe autonomía política (elección de Gobernadores, CORES, Alcaldes y Concejales), autonomía administrativa (disposición de un marco presupuestario y responsabilidades por su ejecución), sin autonomía fiscal. No es posible discutir sobre descentralización, suponiendo siempre que el paternalismo del estado unitario resolverá centralizadamente en forma eficiente las cuestiones locales. Es ahí que la tan popular frase “Santiago es Chile”, hace más sentido.

 

Por otro lado, las demandas más crecientes de las economías por buscar métodos descentralizadores, encuentran en la autonomía fiscal, vale decir, aplicación impuestos subnacionales, sean estos municipales, regionales o federales, y recaudación autónoma de recursos, como una de las herramientas adecuada para cumplir con sus compromisos de gasto público de carácter local.

 

Según los modelos de estructuras contributivas de los países de la OCDE resumidos en el cuadro 2, podemos observar cómo se comportan otras variables entre la descentralización y concentración de un país, sean estos de carácter

unitarios, federados o regionales (OCDE, 2019, p.13). Una primera apreciación y de acuerdo a la participación proporcional que poseen las unidades de gobierno en los ingresos fiscales de cada nación, es dable concluir que las economías en general relegan a terceros o inclusive cuartos planos, la recaudación de los gobiernos locales y su protagonismo es bastante menor en países federados con gobiernos regionales intermedios más sólidos y en países unitarios de Europa del Este. En el caso de Chile al año 2017, la recaudación del gobierno central representa el 86.3%

del total de ingresos fiscales, en tanto los gobiernos municipales recaudan 7.8% del ingreso fiscal de la nación. Si bien los ingresos por efectos contributivos de Chile en el escenario comunal, no es tan desmejorada en comparación con varios países integrantes de la OCDE, la distancia es considerable, si el parámetro comparativo es con países escandinavos como Dinamarca, Finlandia, Suecia o Islandia, dondelas relevancias  recaudatorias de los gobiernos municipales se encuentran a dos, tres o cuatro veces más que la proporción de la realidad nacional.

 

Si bien los gobiernos centrales tendrán potestad de supremacía para fijar impuestos y participación de la recaudación fiscal, sistemas de contribución más descentralizados son propios de las autonomías que requieren los gobiernos locales

para su gestión.

 

Es probable que la descentralización sustancial a través de la autonomía fiscal, dificulte que el gobierno central lleve a cabo la estabilización macroeconómica a través de políticas fiscales que impliquen administrar la política impositiva de la

nación. En los países que no enfrentan grandes desequilibrios macroeconómicos o fiscales, entre los cuales perfectamente encaja Chile, debe reconocerse que la descentralización sustancial de los ingresos y gastos requiere que el gobierno central involucre más activamente a los gobiernos subnacionales, especialmente los estados y las grandes municipalidades como corresponsables de la política fiscal macroeconómica en el caso que lo amerite, (Ter-Minassian, 1997, p.36).

 

La estructura del estado unitario que declara Chile constitucionalmente, dificulta a gobiernos municipales para que, de forma autónoma, establezcan políticas de recaudación fiscal, empero aquello, en el año 1979 se publica la Ley de

Rentas Municipales, donde el conjunto de normas aplicables a los municipios, le otorgó una incipiente herramienta de autonomía fiscal, en un margen muy acotado de impuestos por concepto de patentes comerciales.

 

Desde la publicación de la Ley de Rentas Municipales (1979), recién en el año 1996 la comuna de Lo Barnechea aprobó a través de su Concejo Municipal, una rebaja de tasa de patentes comerciales que le permitieran atraer bases imponibles móviles. Nueve años más tarde, le seguirían Zapallar y posteriormente Santo Domingo. A la fecha 11 gobiernos comunales han aplicado la medida de rebaja de tasas por este tributo. El resultado de la aplicación de esta política local

no se ha difundido como un análisis de política pública, sino más bien los municipios han publicado en sus respectivas cuentas públicas el incremento de su partida de ingreso municipal como consecuencia de la aplicación de la medida. He aquí una mísera autonomía fiscal pero que ha sido de alto impacto presupuestario.

 

Un reciente estudio (Quezada, 2020, p.36) sobre la aplicación de política pública municipal a través de su autonomía fiscal a través de rebaja en las patentes comerciales municipales, mostró que las comunas que suscriben la aplicación de

rebaja de tasa por concepto de patente anual comercial, ven un incremento de capital propio tributario declarado en esas comunas del 64,4% promedio anual, por sobre las comunas que no aplican la política de rebaja de tasa (Cuadro 3). Ese incremento de capital declarado en la comuna se traduce en mayor base imponible para la aplicación de la patente y por consiguiente mayor recaudación municipal potencial por este concepto.

 

Invito al lector o la lectora a dimensionar el impacto del ingreso municipal que podría implicar desarrollar esta política pública fiscal local en comunas con altos índices de pobreza, pero atendiendo a la realidad, también expongo que los

municipios que aplicaron dicha atribución de autonomía fiscal, no son los que acogen a la población más pobre del país, 

 

Los detalles de la implementación y el ajuste sobre sus imperfecciones que radican en la autonomía fiscal, será materia de detalle de ley, entre ellas la competencia fiscal, descrita por varios autores como “race to the bottom”1 o su traducción al español “carrera al abismo”, expresando una condición negativa de las causas que produce una “competencia fiscal depredadora”, según define TerMinassian (2013, p.5), donde la competencia implique una perdida global de recaudación, concentrando recursos fiscales en algunos gobiernos subcentrales más eficaces frente a la competencia fiscal, pero no necesariamente, gobiernos subcentrales que tengan una prioridad mayor por rescatar impuestos para hacer frente a sus urgentes compromisos presupuestarios, lo que habilita un escenario de

desequilibrio fiscal horizontal, es decir, competencia impositiva entre pares sean estos municipios o gobiernos regionales respectivamente.

 

Chile ha venido manifestando los últimos 30 años un crecimiento sostenible de buena salud presupuestaria y manejo macroeconómico robusto, lo que hace oportuno para que los gobiernos municipales y ahora con mayor razón, los

gobiernos regionales, puedan propiciar procesos de autonomía impositiva local más amplia que garanticen al gobierno nacional el buen manejo de las arcas nacionales en materia de política fiscal.

 

Se hace imprescindible perfeccionar el marco jurídico (llámese una nueva Ley de Rentas Municipales) de la autonomía tributaria sobre capitales empresariales que aplica hoy en la patente comercial municipal, analizando el
margen de la autonomía de la política local, permitiendo una tasa de rango más amplio que el 0,5% al 0;25% del capital propio tributario declarado.

La autonomía hacia los gobiernos subcentrales, municipales y regionales, en la aplicación de política impositiva local, debe estar condicionada a requisitos que propicien el equilibrio fiscal horizontal, para evitar profundizar las brechas
presupuestarias entre municipios y controlar, evitar, sustraer y/o sancionar las prácticas impositivas abusivas por los pares edilicios o regionales eventuales, que participan de la competencia fiscal.

Es necesario que el conjunto de normas sobre los otros impuestos de recaudación municipal, como las contribuciones de bienes raíces y los permisos de circulación, se dirijan a procesos de autonomía local, que den cuenta de una redistribución equitativa de los ingresos fiscales municipales como complemento a la distribución del Fondo Común Municipal.

Todo proceso de descentralización y autonomía subnacional, dirigido a gobiernos regionales o municipales, debe ser acompañado de autonomía de recaudación fiscal a través de los tributos, es necesario empezar la discusión sobre
otros impuestos de carácter nacional (IVA o Impuesto a la Renta) que se conduzcan en una fracción a autonomías fiscales locales sobre estos mismos impuestos de carácter nacional.

Finalmente se hace imprescindible frente al proceso constituyente inédito que lleva adelante nuestro país, cuestionar el rol unitario y descentralizador que se manifiesta en nuestra constitución, incorporar la autonomía fiscal es propio del ciclo autónomo que se ha fortalecido en los gobiernos municipales y ahora, con la nueva figura del Gobernador Regional, una autoridad con cero capacidad autónoma presupuestaria, se hace imperativo declarar esta condición para que las autoridades desarrollen política pública efectiva y con sello local.